XXXII Место монарха в системе управления

Вернуться к оглавлению

В построении управления государством, для монархической власти всего важные помнить и сохранять свое собственное место, то есть место Верховной власти, а не простой управительной.

Мы уже видели (часть I, гл. VI), что Верховная власть составляет связь нации и правительства. Образуя вместе с нацией государство, Верховная власть организует правительство, то есть систему управительных учреждений. Члены нации, будучи поданными в отношении Верховной власти, суть граждане в отношении государства и правительства.

Допущение тенденций поставить нацию в подданство правительству, лишить ее прав гражданства крайне ошибочно. Именно Верховная власть, то есть в данном случае монарх, должна служить охраной самостоятельности нации и поддерживать служебное значение правительственных учреждений. Они поддерживают то, что юридически общеобязательно для граждан, но и сами составляют силу подчиненную. .Граждане исполняют поддерживаемые правительством общеобразовательные нормы поведения лишь в силу повиновения Верховной власти, которая приказывает подданным исполнять требования закона, а правительству приказывает следить за этим исполнением.

Повиновение подданных Верховной власти также не есть повиновение рабское, но свободное, потому что Верховная власть какого бы то ни было типа есть не что иное, как то верховное начало, которому нация сама, по собственному своему психологическому состоянию, решила подчиняться как высшему объединяющему и властвующему принципу. Источник Верховной власти находится в духе нации, который является поэтому поддержкой самой Верховной власти, основной силой ее существования и властвования. Повинуясь Верховной власти, нация, в сущности, повинуется самой себе, это есть подчинение добровольное, сознательное и охотное.

Вследствие таких внутренних отношений между Верховной властью и нацией для монарха совершенно необходимо хранить и обеспечивать самостоятельную жизнь нации, так как монарх есть ее представитель и только как представитель ее становится властью государственно-верховной.

Притом же, организуя элемент принудительности, монарх передоверяет его охрану правительственным учреждениям лишь постольку, поскольку на это не хватает сил нации, не сорганизованной посредством государственных учреждений. Но везде, где общественные силы способны сами поддерживать самостоятельно общеобязательные нормы, действие правительственных учреждений излишне, не нужно, а стало быть, и вредно, так как без нужды расслабляет способность нации к самостоятельности.

Таким образом, организуя систему управления, монархическая власть имеет и обязанность, и интерес давать в этой системе место общественным силам во всю широту того, что они способны охранять непосредственно. Обыкновенно говорят, что управление общественное получает место в тех случаях, когда подведомственные ему интересы не имеют общегосударственного значения. С этим нельзя согласиться, так как вообще интересов, не имеющих общегосударственного значения, почти не существует. В действительности общественное управление должно получать место там, где общественных сил хватает на непосредственное действие. В тех же случаях, когда общественные силы принуждены прибегать к действию передаточному, уже нет разумного места общественному самоуправлению, и управление должно переходить в ведение общегосударственного правительства.

Итак, в организации управления задачу монарха составляет сохранение за общественным управлением всей области ведения, доступной силам самоуправления. Но это общественное управление не может быть рассматриваемо, как нечто находящееся вне государства. Напротив, это одна из областей государственного управления, точно так же подведомственная Верховной власти, как и учреждения бюрократические, "служилые", и во многих случаях поставляется в непосредственную связь с последними. Это сочетание сил общественных и бюрократических в общей систем управления уже само по себе упрочивает положение монарха как власти верховной.

К этому же должен вести способ участия монарха в управлении. Его роль не министерская, а царственная. Le Roi regne mais ne gouveme pas[122]. Эту формулу писатели конституционной школы превращали нередко в смешную и ничтожную, предоставляя монарху, как царственной силе, только формальность утверждения мер, да пышность представительства. Но истинный смысл этой формулы совсем иной.

Роль царственная, как верховная, состоит в управлении управительными силами, их направлении, их контроля, суде над ними, изменении их персонала и устройства. Монарх приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам. Если задачей управительного искусства является, вообще, произведение наибольшего количества действия с наименьшей затратой силы, то это правило особенно важно соблюдать в отношении употребления силы самой Верховной власти.

Монархическое искусство в управлении тем выше, чем больше монарх посвящен лично царственной задаче своей и чем меньше ему приходится тратить силы на непосредственно управительную работу. Построение правящего механизма тем более совершенно, чем реже при нем приходится монарху покидать свою роль капитана корабля и лично браться за руль и становиться кочегаром. Менее чем кто-либо монарх может забывать закон предела действия силы и закон разделения труда (см. часть 1-я, гл. X). Прямое употребление сил монарха состоит в том, чтобы он нес на себе обязанности Верховной власти, все направляющей и контролирующей. Но никаких сил не может хватить одному человеку на личное заведование всем управлением, тем более что при этом исчезало бы разделение труда, без которого невозможно хорошее управление и исчезал бы необходимый за ним контроль.

Полезная работа Верховной власти состоит поэтому не в личном управлении, а в том, чтобы привлечь на управительную работу все силы, какие имеются для этого в государстве, достодолжно скомбинировать их и следить за общим ходом пущенной таким образом государственной машины.

Еще Монтескье, рассуждая о порче (corruption) монархии, делал предостережение монархам [Montesquieu "De l'esprit des lois"[123], книга VIII, гл. 7]:

"Подобно тому, как демократии губят себя, когда народ отнимает у сената, магистратов и судей их функции, так и монархии портятся, отнимая мало-помалу прерогативы сословий или привилегии городов, В первом случай является деспотизм массы, во втором - деспотизм одного человека".

"Обстоятельство, погубившее Цинскую и Сунскую династии, - говорит один китайский автор, - состояло в том, что, не ограничиваясь подобно древним царям лишь общим наблюдением, единственно достойным Верховной власти, государи пожелали всем управлять непосредственно сами". "Китайский автор, - замечает Монтескье, - указывает нам здесь причину порчи почти всех монархий".

"Кардинал Ришелье, - говорит он же в другом месте, - находя, быть может, что он слишком принизил (avili) государственные сословия, прибег для поддержания государя к доблестям его самого и его министров и требовал от них столько высоких качеств, что поистине разве Ангел мог бы обладать такой бдительностью, пониманием, твердостью и знаниями. Едва ли можно надеяться, чтобы от сего момента и до конца монархии нашелся хоть один раз такой государь с такими министрами..." [Montesquieu "De l'esprit des lois", книга V, гл, ХI]

То, что Монтескье говорит о государственных сословиях, относится одинаково ко всем органам управления. Монарх должен оставаться властью верховной, и только при этом он получает возможность хорошо организовать власти управительные.

Что же должно соблюдать для отправления Монархом функций именно Верховной власти? Прежде всего он должен сохранять универсальность власти. Управительная техника, для лучшего действия, создает специализацию разных властей, их так называемое разделение. Но это относится только к властям управительным. Власть верховная по существу универсальна, и заключаете в себе все проявления власти (см. Часть 1-я, гл. IX). Как луч света, она лишь в призмах управления раздробляется на несколько отдельных, различных по качеству проявлений.

Обычно считается три вида специализированных властей: законодательная, исполнительная и судебная. Некоторые считают особой разновидностью власть контролирующую, но в сущности, это есть одно из проявлений власти исполнительной. Как бы, однако, ни определять число специализированных властей, все они сливаются воедино во власти верховной, то есть при монархическом правлении, в Особе Монарха: он есть высший законодатель, высший контролер, судья и исполнитель. Он делегирует свою власть различным органам государственного управления (причем делегирует ее уже большей частью в специализированном виде), но остается единственным источником всякой власти, сохраняя не только право, но и возможность во всякое время лично принять на себя исполнение каждой управительной функции, законодательной, судебной или исполнительной, если бы это оказалось нужным.

Излишне доказывать, что монарх имеет на это право. Как власть верховная он имеет все права. Но совершенство правительственного механизма требует, чтобы монарх всегда сохранял и возможность такого непосредственного принятия на себя любой управительной функции. Когда эта возможность фактически исчезает, органы управления становятся узурпаторскими и деспотическими. Итак, управление должно строиться так, чтобы в обычном порядке государственный механизм функционировал возможно более сам, лишь под общим наблюдением монарха. Но как только действие правительственного механизма начинает в каком-либо пункте ослабевать и фальшивить, Верховная Власть должна иметь возможность немедленно заметить это и непосредственно вступиться в дело для исправления хода машины.

Для обеспечения такого участия монарха в управлении вся система правительственных учреждений должна быть построена так чтобы сходилась во всех своих отраслях - законодательной, судебной и исполнительной - к Верховной власти как общему центру, легко доступная его контролю и воздействию.

От этого контроля и при случае непосредственного вмешательства Верховной власти не должна быть изъята ни одна отрасль управления.

Но непосредственное участие в управлении для Верховной власти всегда ограничено самой силой вещей. По физической невозможности управлять всем одному развивается система передаточной власти. Это совершенно нормально и необходимо даже для того, чтобы монарх, в случае надобности нашел силы и время вступиться лично в какую-нибудь отрасль управления, не будучи подавляем всеми остальными частями его.

Итак, можно установить правила: 1) чтобы ни одна из отраслей управления не была принципиально изъята от возможности непосредственного вмешательства Верховной власти; 2) чтобы в нормальном ходе управления возможно большая часть дел была передовериваема правительственным органам, но под непременным условием законности ведения дел и с законной ответственностью всех инстанций управления; 3) чтобы для самой Верховной власти была обеспечена полнота осведомления и внимательное, компетентное обсуждение и возможно более безошибочное решение в отношении всех вопросов управления и всех нужд национальной жизни; 4) чтобы, наконец, в самом построении управительных органов были соблюдены принципы совершенства их действия.

XXXIII Принципы совершенства управительных органов

Правила совершенства действия управительных органов в большинстве своем так прочно выработаны практикой и уяснены теорией управления, что нет надобности останавливаться на подробном о них рассуждении. Их по большей части достаточно лишь упомянуть.

Во главу их должно поставить законность действия учреждений. Закон - плод продолжительной практики и многостороннего рассуждения - в большинстве случаев правильнее и практичнее указывает, что должно делать, нежели даже самое проницательное личное усмотрение. Но самое главное: закон дает для всех ясно указанные и заранее всем известные способы действия и тем обеспечивает прочный порядок во взаимных отношениях всех людей и учреждений. В общественных же отношениях нет блага выше порядка.

Каждая действующая власть должна быть вооружена достаточными полномочиями. Без этого нельзя действовать ни обдуманно, ни энергично.

Ни одна власть не должна иметь возможности произвола.

Как для взаимного ограничения возможного произвола властей, так и для тонкости и энергии действия их они должны быть специализированы. Это достигается принципом разделения властей.

Разделение и специализация власти производится для совершенства действия в различных направлениях: 1) по способу проявления власти она делится на законодательную, судебную и исполнительную; 2) по предмету ведения, очень разнообразно разделяется на министерства, ведающие задачи общественного порядка, задачи экономические, задачи защиты государства и т. д.; 3) по широте действия: общегосударственное управление, местное, специальное.

Каждая власть должна быть построена сообразно целям своего специального действия, причем все, требующее обсуждения, достигается наилучше при коллегиальности учреждения, все, требующее исполнения, наилучше достигается единоличием власти.

Получая достаточные полномочия, каждая власть должна быть ответственна за свои действия и действовать под надлежащим контролем.

Совершенство действия учреждений и агентов власти требует дисциплины и иерархической подчиненности их, но с непременной осмысленностью исполнения своего долга. Эта осмысленность состоит в том, чтобы подчиненный, не менее начальника, понимал самый дух своего долга и в силу этого в потребных случаях мог брать действие на свое усмотрение в ответственность, не взирая на иерархическую дисциплину и даже в крайнем случае вопреки ей.

Без этой осмысленной преданности высшему долгу дисциплина и иерархическая подчиненность иногда становятся величайшим источником развращения агентов власти и полное негодности учреждений.

Менее общепризнанно, но несомненно, как указывалось уже в настоящем исследовании, что монархии свойственно в системе управления пользоваться искусным сочетанием сил аристократических и демократических.

В связи с этим управктельная система монархии должна представлять сочетание учреждений бюрократических и общественных. На этом пункте мы остановимся ниже более подробно.

В заключение должно сказать, что разделенные и специализированные органы управления должны иметь всегда единый центр не в виде только Верховной власти, но именно также управительный центр, объединяющий их и ответственный перед Верховной властью. Для фактической возможности такой ответственности необходим высший контролирующий центр, непосредственно подчиненный Верховной власти и связывающий Верховную власть с целостным государством: то есть, с одной стороны, с правительственной системой, с другой - с нацией.

XXXIV Сочетание бюрократических и общественных сил. Самодержавие и самоуправление

По невозможности прямого действия Верховной власти дальше довольно ограниченных пределов возникает власть передаточная в виде иерархии лиц и учреждений, образующих нисходящую лестницу бюрократии. Эти служилые, чиновничьи органы передаточного управления необходимы во всяком государстве. Но они делаются крайне зловредны, если узурпируют саму Верховную власть, принимая роль ее представительства.

Такую роль демократия может принимать особенно в монархии, так как в демократии узурпация Верховной власти совершается иначе: там являются политиканы, так называемые "представители народной воли". Они и в демократии обыкновенно сливаются с чиновничеством, то есть чиновничество вербуется из среды политиканов. Но эти две разновидности "профессионалов политики", будучи родственны по духу и государственной роли, являются в монархии типичнее всего в форме властвующей бюрократии, а демократии в форме партийного политиканства.

Узурпаторские наклонности этих служебных сил Верховной власти составляют зло, которое может губить государство и с которым поэтому Верховной власти (всякого вида) должно постоянно бороться, не только в смысле искоренения уже явившейся узурпации, но главнее всего в смысле ее предупреждения.

Действительным средством этой политической профилактики является все, освобождающее силы Верховной власти для "прямого" действия, по слабости которого и является узурпация со стороны служебных сил. В демократии лучшим средством для этого является возможно более расширенное самоуправление народа. Монархия богаче такими средствами (по большей своей способности к контролю), но в числе их и для нее необходимо привлечение к управлению общественных сил, то есть сочетание бюрократических сил с общественными.

В монархиях здоровых это сочетание всегда практикуется, и начинает падать или даже совершенно отрицаться, когда монархия заболевает недугом абсолютизма. Сливая понятие о правительстве и Верховной власти, абсолютизм далее сливает понятие о правительстве и бюрократии и в конце концов отождествляет самодержавие с бюрократическим управлением.

Ввиду крайней важности вопроса мы остановимся подробнее на рассмотрении абсолютистского учения, сливающего понятия о самодержавии и бюрократическом управлении.

У нас, в России, в 1899 году происходила высоко-поучительная в этом отношении официальная переписка, причем одно важное ведомство выдвинуло целую диссертацию о якобы несовместимости самодержавия с самоуправлением. Эта записка была потом опубликована за границей, и я воспользуюсь ею для обрисовки теории наших бюрократов-абсолютистов в их собственной аргументации [Записка эта издана в 1901 г. в Штутгарте под заглавием "Самодержавие и земство". Мимоходом не могу не выразить автору запискв два личных упрека. Во-первых, он называет меня "революционером", что и неправда, и едва ли прилично в официальной записке, возражать против которой у меня не было возможности. Во-вторых, автор слишком тенденциозно пользуется моей брошюрой "Конституционалисты в эпоху 1881 года" для своей борьбы против земства. Я вовсе не говорил, чтобы земства были каким-то специфическим пристанищем конституционализма, и совершенно убежден, что среди самой бюрократии 1881 года стремления к конституции были по малой мере столь же сильны.
Относительно же самодержавия и самоуправления вот что я писал в то же самое время: "Верховий власть абсолютизма, создает противоположность между государством и обществом и различает управление государственное, с одной стороны, я самоуправление общественное - с другой. Предполагается, что это сипы взаимно ограничивающие, так что чем развитее "государство", тем уже "самоуправление", и наоборот. Чистая монархическая идея едва ли совместима с такими разделениями". "Рассматриваемое со стороны общества все государство есть не что иное, как окончательно довершенная организация национального самоуправления. Здесь нет противоположения, есть лишь дополнение".
"Когда появляются между государством и обществом ненормальные ощущения взаимного отчуждения, это верный знак, что бюрократия заняла несоответственно широкое место в управлении, вытесняя общество из государства и таким образом препятствуя Верховной власти находить государственно действующие силы в самой социальной организации нации. Но само по себе самоуправление, то есть предоставление Верховной властью общественным группам непосредственно заведовать делами в пределах их компетенции, прямо вытекает из монархической идеи".
"Единоличная власть как принцип государственного строения", стр. 127, Москва, 1897г.].

Автор записки [124] положительно утверждает, что самодержавие несовместимо с самоуправлением. Он оговаривается, что не отрицает права на существование и самоуправление таких союзов, которые имеют свои частноправовые интересы, как ученые и учебные корпорации, благотворительные общества, торговые компании и т. д. Он допускает и сословное самоуправление, но лишь до тех пор, "пока сословия выполняют свое прямое назначение, занимаются исключительно своими собственными делами, пока одному из них не вверяются административные функции по отношению к другим или всем вместе". В этом случае записка считает их стремления к самоуправлению "неопасными для центральной власти" [Ревнивый абсолютистский дух бюрократии хорошо виден в этой оговорке. Но дворянство у нас имело широчайшие административные права в отношении других сословий, имело в своих руках всю местную полицию и т. д. Неужели это было столь "опасно" для самодержавия? И не явились ли у нас "опасности" для самодержавия, наоборот, только с того времени, когда упразднилось сословное самодержавие и заменилось бюрократическим?].

Но за сими пределами самоуправление по теории нашей бюрократии становится опасным для самодержавия.

Самодержавная монархия по этой теории не должна допускать призвания местного населения в лице некоторых его элементов или же в лице его уполномоченных к участию, в пределах закона, в делах государственного управления. Это возможно будто бы лишь для конституционного государства. "При конституционном устройстве, местное самоуправление только форма для децентрализации. Все управление государством от верху до низу проникнуто началом народовластия. Однородность всех органов управления, центрального и местного, выдержана вполне и повсеместно. В государстве же самодержавном противоположение местного самоуправления правительству или (?) Верховной власти неизбежно в том смысле, что здесь означенная власть основана на одном принципе - единой и нераздельной воле монарха, неограниченной самостоятельной деятельностью народных представителей, а местное самоуправление - на другом принципе - самостоятельной деятельности выбранных населением представителей его, действующих лишь под надзором монарха и лиц, им назначенных" (стр. 27).

Итак, мы видим, что абсолютистский бюрократизм всецело проникнут уверенностью, будто бы "правительство" и "верховная власть" - одно и то же, и, доказывая "противоположение "самоуправления" и "бюрократии", - убежден, что доказал противоположение самоуправления самой Верховной власти!" Этим путем идет вся аргументация, основанная на доказательствах, что "органы самоуправления и органы бюрократические совершенно разнородны, одни другим противоположны" (стр. 21).

Полномочия, предоставляемые Верховной властью органам бюрократическим и органам самоуправления, глубоко различны, говорит записка. Первые не имеют самостоятельности, они только строгие выполнители предначертаний высшей власти. Статья 712 "Устава о службе гражданской" гласит: "Каждый низший чин должен принимать приказания от предпоставленыого над ним старшего и исполнять их в точности".

Органы же самоуправления, напротив, должны быть самостоятельны. Их постановления могут быть изменяемы или отменяемы, но производятся самостоятельно, без прямых указаний правительственных органов.

Самоуправление требует децентрализации. С бюрократией же тесно связана централизация.

Бюрократия основана всецело на начале назначения и иерархической подчиненности. Самоуправление основано на начале выборном.

Отмечая эту разницу в характере бюрократических и общественных учреждений, автор записки совершенно справедливо говорит, что было бы бесполезно стремиться придать самоуправлению характер бюрократических учреждений. Каждое учреждение хорошо только по-своему, и, переделав его под тип другого, мы получим нечто никуда не годное. "Земство, лишенное самостоятельности, руководимое во всех подробностях предписаниями уставов и указаниями администрации, не имеет ровно никакого значения. Для целей управления око окажется не только не нужным, но прямо вредным".

При отсутствии самостоятельности, само земство не может иметь, сверх того, и интереса к порученному ему делу. "Интерес этот обусловливается возможностью проводить в жизнь свои взгляды, устраивать местные порядки согласно собственному желанию, а этих-то условий и не будет, раз земству придется действовать только по предписанию" (стр. 174).

Итак, разнородность характера учреждений бюрократических и самоуправительных неустранима.

А между тем, гласит теория бюрократизма, "только при условии однородности начал в устройстве высших и низших инстанций, центральных и местных органов получается действительное единство управления, государство является действительно хозяином в деле этого последнего (управления). Только при этом условии местные органы могут быть надежными исполнителями предначертаний властей центральных и, в свою очередь, являются для них "своими", а не "чужими".

Поэтому в самодержавной монархии самоуправление не может быть допущено.

"Каждое учреждение хорошо в строе ему соответствующем и непригодно в строе ему не отвечающем. В конституционном строе земства могут быть превосходным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла. Там их положение вполне определенно, они будут делать свое дело, не забегая вперед, и не опасаясь ежеминутно за свое существование. Там впереди их, в центральных органах, есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений. В свою очередь центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда (?) будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь по своему строю такие учреждения резко отличаются от всего, что кругом их, и что выше их. Здесь они олицетворяют иное начало, а отсюда бесконечные недоразумения, предупреждения, пресечения, пререкания, столкновения, репрессивные меры и т. д. Правительство, бюрократия, не доверяют земству, земство - правительству. Земство, весьма естественно, желает оказать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной. Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Правительство желает осуществить на местах то или другое мероприятие: земство усматривает посягательство на свои права, на свою самостоятельность. Правительство видит предвзятую мысль и отказывает. Правительство дает распоряжение: земство становится ему в оппозицию скрытую или открытую и т.д... В конце концов "являются недоразумения, пререкания, внушения, упадок земской деятельности и параллельно с тем - оппозиция земств правительству и настойчивые требования конституции в серьезные для правительства минуты" (стр. 198,199).

Конечный вывод автора состоит поэтому в том, что "правильное и последовательное развитие всесословного представительства в делах местного управления неизбежно приведет к народному представительству в сфере управления центрального, а затем и к властному участию народа в законодательстве и в управлении верховном" (стр.211).

Итак, по теории абсолютистской бюрократии, приходится выбирать одно из двух: либо монархию, насквозь бюрократизированную, либо замену монархии демократией, если мы вздумаем допустить самоуправление. Нельзя было бы произнести монархии более строгого приговора, если бы только уродливое искажение ее в зеркале абсолютистского бюрократизма было сколько-нибудь сходно с действительной самодержавной монархией. На самом деле это зеркало отражает лишь образ самой бюрократии, выдающей себя за "самодержавие".

Ложность бюрократической теории, отрицающей возможность самоуправления при монархии, основана на непонимании основ государственности. Эта теория смешивает Верховную власть и правительство, а потому при монархии не допускает в управительной области другого принципа, как единоличный. В действительности Верховная власть может организовать правительство на каком угодно принципе: так, в Риме демократия устраивала правительство сначала на аристократическом начале, а потом на начале единовластия. Впрочем, ввиду полной разъясненности этого пункта в моей книге не буду входить в повторения.

Бюрократическая теория, отождествляя правительство с самой бюрократией, полагает сверх того, что управление бюрократическое специально свойственно самодержавной монархии. Это совершенно ошибочно. В правительстве при любой форме Верховной власти сочетаются самые различные принципы власти. Что касается бюрократии, то она свойственна вовсе не одной монархии, а всякому государству. Во Франции при Республике бюрократия развилась даже сильнее, чем при монархии. В Североамериканских Штатах, классической стране демократического самоуправления, оно заполнено чиновничеством, которое, правда, имеет политический характер, но в значительной части своей чисто бюрократично. Да и невозможно не видеть совершенной неизбежности, и даже необходимости, бюрократии во всякой сложной государственности, которая нигде не может обойтись без этой системы передаточных властей.

Почему же демократия может пользоваться бюрократией, а монархия не может пользоваться общественным управлением?

Бюрократическая теория говорит, будто бы нужна непременная однородность управительных учреждений сверху донизу, от центра до местных дел и что лишь при этом "правительство, бюрократия может быть "хозяином"... Да, если задача Верховной власти состоит в том, чтобы сделать "бюрократию" повсюду "хозяйкой", то, само собой, нужно повсюду насадить только ее и изгнать из государства все остальные правительственные силы... По кому же нужно, чтобы бюрократия стала всеобщей "хозяйкой" и владычицей? Во всяком случае это не нужно ни Верховной власти, ни правительству, ни государству, ни народу. Нужно это только для самой бюрократии, да в то лишь в личных интересах. А в общественных и государственных интересах всевластие бюрократии есть всеобщая гибель, между прочим, и потому, что при этом сама бюрократия совершенно развращается и превращается в организацию произвола и хищничества.

Указанная записка обрисовывает беспрерывные столкновения земства с бюрократией и правительством, и даже с Верховной властью, происходившие у нас. Как картина историческая эта обрисовка сделана совершенно верно. Но политический смысл ее совсем иной.

Столкновения земства с администрацией, правительством и Верховной властью происходили, у нас именно потому, что с 1861 г. Россия все более подпадала узурпации бюрократии, так что общественное управление затиралось ею и в правительстве, и перед Верховной властью. Но с точки зрения здравой я разумной теории управления допущение такого захвата бюрократией было не более как прискорбной, может быть, роковой ошибкой.

Автор записки говорит, что правительство всегда оказывается на стороне бюрократии, вследствие чего земство теряет доверие к правительству, приходит к систематической оппозиции и в результате, обратно, вызывает к себе недоверие правительства... Но почему же это так сложилось? Автор записки рисует идиллическую картину отношений самоуправления и бюрократии в конституционных странах, думая, будто бы в них нет таких же столкновений между префектами и муниципальными советами и т. д. Но эти столкновения есть везде. Разнородность принципов бюрократии и самоуправления вызывает их неизбежно, и в этом нет беды. Беда же в том, что у нас правительство оказывается непременно на стороне бюрократии. Почему же это? Потому что оно само всецело захвачено бюрократией. Это, однако, вовсе не обязательно при монархи, и напротив, даже ненормально. Автор записки говорит:

"Земству естественно желать провести какую-нибудь законодательную меру", так как местные и государственные дела теснейше связаны. Но почему же это естественное желание у нас оказывается невозможно удовлетворить? Вина сваливается бюрократией на самодержавие, которое здесь именно не при чем. Истинный виновник - бюрократическое всевластие, которое захватило в свои руки и законодательство.

Но это вовсе не связано с принципом самодержавия.

Для Верховной власти ничуть не нужно, чтобы инициатива законодательных проектов исходила исключительно из чиновных сфер. Для самодержавной монархии совершенно все равно, кто подаст мысль законодателю. Это может по смыслу принципа сделать каждый подданный, ибо никому даже и теперь не воспрещено подать на Высочайшее Имя записку или даже всеподданнейшее прошение о произведении той или реформы. Если из этого в настоящее время фактически ничего не может выйти, то не вследствие принципа самодержавия, а вследствие узурпации законодательства бюрократией. Бюрократия фактически лишила законодательной инициативы даже самого монарха, так что сам государь по установившимся обычаям, если желает провести какую-нибудь меру, должен поручать частным образом кому-либо из "подлежащих" бюрократических властей возбудить этот вопрос якобы самостоятельно.

Таким образом, бюрократия, если бы пожелала быть откровенной до конца, должна была бы сказать, что по ее идее с самодержавием несовместимо не только народное самоуправление, но даже самостоятельная власть самого монарха.

Но это не есть идея "монархического строя". Это есть политическое воспроизведение типа того плохо поставленного частного хозяйства, где параличный владелец только нанимает прислугу, да платит ей, и затем уже всем домом правит эта челядь...

Бели в результате такого узурпаторского всевластия бюрократии между народом и властью является недоверие, ссоры и т. д., то причина этого не в "самоуправлении", а в том, что такое государственное устройство нарушает все принципы здоровой государственности, и более всего принципы самодержавной монархии.

Государство есть ничто иное, как нация, объединяемая Верховной властью. Правительство есть сила только служебная, а оно при бюрократической государственности становится "хозяином" в отношении государства: и нации, и самой Верховной власти. При такой "конституции", разумеется, "доверие" исчезает. А так как нация все-таки существует, то в ней мало-помалу и является мысль - взять дела в свои руки непосредственно, то есть стать верховной властью...

Это положение составляет лишь образчик того, как бюрократическая узурпация может губить монархию. Совершенно так же губит демократию политиканство.

XXXV Бюрократическая узурпация

Опасные стороны бюрократии хорошо указаны Чичериным. Она, говорит Чичерин, "была главной устроительницей нового государства", но "из удобного орудия власти она может превратиться в самостоятельное тело, имеющее свои собственные интересы и становящееся между монархом и народом. Интерес бюрократии состоит в том, чтобы неограниченно властвовать в административной сфере. Эта цель достигается тем, что обществу дается как можно меньше способов действовать самостоятельно, а от монарха скрывается истинное положение дел. Через это все переходит в руки чиновничества. Сама воля монарха при видимом самовластии становится от него (чиновничества) в зависимость". В результате, "сверху водворяется господство официальной лжи, а внизу царит полный произвол".

Эта формулировка верная, но не исчерпывает глубины предмета. Бюрократия со стороны технической составляет бесспорно наиболее совершенную систему передаточной власти. Это именно потому, что в ней наиболее развиты свойства монархизма: правильная передача полученного импульса сверху лестницы иерархии до низу, специализация, деловитость, беспрекословная дисциплина передаточных колес и приводов и т. д. Но эти достоинства имеют очень опасную отрицательную сторону: уничтожение личности служащего, доставление служебного долга выше долга совести, принижения самостоятельного рассуждения о благе людей а Отечества, принижение всякого живого духа в интересах совершенства механизма.

Но можно себе представить, каким очагом всеобщего развращения может являться этот бездушный механизм, если станет над народом высшей властью.

Не должно забывать, что чиновник - чем больше у него заглушено самостоятельное, вне приказа начальства помышление об общественном благе, тем более свободно думает о личных интересах, и эта привычка самостоятельно, не по приказу, думать только о своем интересе может вырабатывать страшного эгоиста, готового на всякое хищничество и злоупотребление, если к тому представляется возможность.

Сближение "чиновника" с "людьми", поддержание в чиновнике гражданского и человеческого духа составляет поэтому настоятельную необходимость, для того, чтобы бюрократический механизм не превращался действительно в бездушную и равнодушную к людям машину, чуждую всех человеческих чувств.

Для борьбы с этими недостатками бюрократии и нужна сочетанная система властей. Другое средство составляете тщательное обеспечение Верховной власти от захвата органами управления, для чего ей нужен некоторый универсальный орган, соединяющий в себе все власти (законодательную, судебную, исполнительную, контролирующую), способный быть ее орудием для надзора за специализированными властями ("ведомствами").

Россия, ставшая такой же классической страной бюрократизма, как Америка, политиканства, лучше всех других государств показывает, как сильна становится бюрократическая узурпация при подрыве должных обеспечений контроля Верховной власти. Сошлюсь в этом отношении на отзывы П. Н. Семенова, близко и долго изучавшего действия русских учреждений [П. Н. Семенов. "Самодержавие как государственный строй", СПб, 1905 г. Это исследование печатано на правах "рукописи", то есть не существует для публики. Нельзя об этом не пожалеть, т, к. соображения автора о желательном построении нашего управления в высшей степени заслуживают внимания, и особенно в настоящее время, когда вся Россия толкует о реформах, но по недостатку знаний представляет их себе только в европейском конституционном смысле- Между тем П. Н. Семенов исходить из мысли, что "настоящий прогресс России - в усовершенствовании своего исторического строя". В этой рукописи замечательна критика существующих учреждений, которая по тонкости указания их недостатков положительно не имеет себе равной в литературе].

Полная система усовершенствованной бюрократии была в России завершена с учреждением министерств, причем Верховная власть была постепенно поставлена в положение как бы "премьера", но с безграничной властью. Все дела всех министерств решаются якобы самой Верховной властью, но за действительностью хода дел она может следить лишь по докладам самих же министров.

Отсюда образовалась система фактической бесконтрольности и безответственности управительных учреждений.

И вот как характеризует последствия этого П. Н. Семенов [Цитирую с небольшими сокращениями]:

"Когда бюрократия, - говорит он, - успеет оградить себя от надзора, она характеризуется четырьмя главными отрицательными свойствами: она рассматривает и решает всякое дело не с точки зрения пользы государственной, а с точки зрения того поста, на котором ей досталось данное дело в руки; во-вторых, она постоянно заботится и изощряет свои способности и изобретательность в том, чтобы в каждом деле отклонить от себя в нем ответственность; для этого, в-третьих, она изощряется в придумывании способов обхода законов и установлений, чтобы, например, направить дело помимо установленных учреждений, заручиться предрешением дела, совсем отклонить от себя дело, затянуть его перепиской с другими ведомствами и т. п. В-четвертых, она направляет свои способности, знания и таланты не к достижению наиболее полезного для народа и государства способа окончательного разрешения дела, а к выставлению его сегодня в одном свете и направлении, а завтра в другом, смотря по меняющимся вкусам меняющегося начальства, причем достигает виртуозности в балансировании взглядами на дело и в придумывании компромиссов, откладывающих полное разрешение его".

"Стараясь сбросить с себя ответственность или обойти законы, представители бюрократии охотно доводят дело до Верховной власти, подписью которой часто и покрывается то, чту ответственная власть должна была бы исполнить сама. Все это ведет к тому, что никакая власть, уже не действует самостоятельно за свой страх и совесть... Отсюда неимоверная волокита в делах. Явилось множество способов и приемов, вошедших в плоть и кровь бюрократии, как, например, канцелярская отписка, разные препирательства о подведомственности дела и всякая ненужная переписка, чтобы только столкнуть с себя дело или ответственность, заставив дело скитаться годами без результата по канцеляриям. При таких условиях кто же считается "талантливым" чиновником? Тот, который всего изобретательнее в лабиринте способов свалить с себя в начальства дело или по крайней мере ответственность за принятую меру на других, если бы даже для этого потребовалось вовлечь в эту ответственность самого монарха, прикрывшись его санкцией..."

"Одно из вреднейших последствий этого то, что при таких условиях часто нельзя в мероприятиях правительства разобрать, докуда вовлечена в них власть монарха, где кончается она и начинается власть правителя? Отсюда невозможность гласности и представления публичного обсуждения действий правительства..."

"С другой стороны, последствием ослабевшей ответственности является усиливающееся хищение... Виновных в большинстве случаев не оказывается, и редко кто несет ответственность за свои действия".

Современная постановка министерской власти не редко характеризуется как "расхищение Верховной власти". Это "расхищение Верховной власти правителями" приводит, по выводу П. Н. Семенова, "к худшей из форм управления, к подобию олигархии, да еще и не самостоятельной, из известных постоянных лиц, а из случайных и часто меняющихся, где фактически правящие олигархи, получив власть, укрываются, однако, где и когда им нужно, за верховной властью, черпая в ее санкции безответственность для себя и этим компрометируя ее".

Таково положение на высшей ступени лестницы всевластной бюрократии. А что получается снизу? Каждый низший чин, по правилу, должен принимать приказания от поставленного над ним старшего и исполнять их в точности... И вот являются сценки "управления" вроде набросанных г. Шараповым в его переписке с редактором "Гражданина" князем В. Мещерским, в результате которых "человек с высшим образованием, полный всяких либеральных принципов, сначала мирится со сделками с совестью, знакомится с угодничеством, отравляется ложью, затем втягивается и развращается, становясь почти поэтом бюрократического творчества" ["Позвопьте привести пример. Важная правительственная комиссия из больших чиновников, почти сановников. Делопроизводитель новичок, взятый "для освежения воздуха", толковый, честный, одушевленный желанием послужить Родине- Дело идет о крупном и безобразном хищении в одном ведомстве, несколько превосходительств коего сидят в комиссии. На первом же заседании вся грязь всплывает наружу. Журнал составлен образцово. Председатель одобряет, но качает головой:
- Что вы, ваше пр-во?
- Молоды вы очень... Ну что же? Ничего. Пошлите для подписи членам.
Журнал идет к одному из членов того ведомства, где учинено хищение, самому главному. Возвращается в таком виде: вся запись делопроизводителя перечеркнута, рядом пришит новый лист, и на нем написано нечто совершенно противоположное тому, что говорилось.
Бежит делопроизводитель к председателю. Тот улыбается:
- Ага! Ну так и есть!
- Ваше пр-во, да ведь это же подлог?
- Такие слова не употребляются, милейший, - смеется тот. - Это "исправление редакции". У нас иначе не делается.
- Ну а как же дальше? Ведь и другие записи теряют смысл.
- Да ведь журнал ко всем будет послан. Все и исправят.
Когда через несколько недель журнал вернулся и его пришлось вновь пересоставлять, оказалось, что получается нечто прямо противоположное. К министру попал журнал радикально "исправленный", составлял его уже другой чиновник...
Позвольте еще сценку: честный министр, честнейший директор департамента, честный и идеалист начальник отделения. Люди подобраны чуть не специально для "искоренения хищений". Идет доклад начальника отделения директору.
- Семен Павлович, по делу такому-то ничего сделать нельзя. Совсем противозаконно.
- Послушайте, голубчик. Это княгиня Тер Адербейджанова лично министра просила. Вдобавок она привезла еще письмо от Икса Игрековича, вы понимаете? Черт ее побери, надо сделал... Баба преподлая и напакостить может страшно. Министр очень просит. Ему сейчас нельзя ссориться. Мы проводим наш проект. Ради Бога, сделайте как-нибудь. Новичок-начальник отделения не сдается.
- Семен Павлович! Ничего нельзя сделать. Дело кричащее.
- Да уж как-нибудь. Пожалуйста! Министру это необходимо. Ну поройтесь в Строительном Уставе, в Уставе о Промышленности. Черт с ней, пусть подавится! Но вы нам огромную услугу окажете...
Вы, князь, достаточно хорошо знаете наш бюрократический мир, чтобы не назвать такие примеры чем-либо исключительным, карикатурой".
С. Шарапов. "Опыт русской политической программы". Москва. 1905].

XXXVI Политиканская узурпация

Мы далеко не закончили обрисовки отрицательных сторон бюрократической узурпации, и еще возвратимся к этому предмету. Но предварительно необходимо остановиться несколько на аналогичной болезни демократической государственности - на узурпации политиканской.

Хотя явление политиканства относится к совершенно иному государственному строю, оно важно для монархической политики в том отношении, что показывает общераспространенность узурпации, производимой передаточными управительными властями.

Классическое сочинение Брайса [Джеме Брайс "Американская Республика", перевод Невядомского, часть II], обследовавшего республиканские демократические учреждения, особенно ярко рисует эту узурпацию, развившуюся, несмотря на то, что в Соединенных Штатах широчайше развито самоуправление, которое составляет лучшее средство охраны народного самодержавия в демократии.

Для не знающих дела кажется невероятным, каким образом у народа, всевластного в принципе и "самостоятельно" избирающего должностных лиц, могут выхватывать власть? [Мои личные наблюдения над отношениями "народного представительства" и политиканства изложены в книжке "Демократа" либеральная и социальная". Несмотря на все различия в происхождении и даже системе французского и американского парламентаризма, несмотря на различие в "бытовом" типе политиканов, сам захват ими власти над теоретически "самодержавным" народом совершается в обеих странах с замечательно одинаковой полнотой, по одним и тем же причинам и совершенно аналогичными путями]

Причиной является то, что, во-первых, демократия способна к прямому управлению только в самых узких размерах, ровно постольку, поскольку для граждан возможно непосредственное общение. На все дальнейшее управление нужно кого-нибудь выбирать, передоверяя ему свою власть. Во-вторых, в огромном большинстве дел и задач управления "народной воли" совершенно нет, и ее нужно создавать. Этим должен кто-нибудь заниматься, и на этой функции возникают "партии".

"Организация партий, - говорит Брайс, - служит для органов управления почти тем же, чем служит двигательная сила нервов для мускулов, жил и костей человеческого тела".

Для организации партий, при помощи которых вся правительственная власть переходит в их руки, являются профессиональные политиканы (politicians). Они ведут все управление за народ, посредством захвата всех должностей не только центральных, федеральных, но и местных, в отдельных штатах и округах. Они разделены на партии, но в каждой партии при различии программ роль и характер самих политиканов одинаковы, и главным мотивом деятельности их является добывание средств к существованию.

"Политика сделалась такой же прибыльной профессией, как адвокатура, маклерство, торговля шерстяными материями, составление промышленных компаний" (324). Политиканы в результате своей борьбы получают должности на жалованьи. Сверх того, "всякий занимающий значительную должность на федеральной службе, в штате или муниципиях, в особенности же член конгресса, находит случай оказывать услуги богатым людям или компаниям, а за эти услуги его вознаграждают втайне деньгами" (324).

Насколько велики доходы политиканского чиновничества видно из громадных сумм, которые они охотно уплачивают своим партиям за получаемый через них "выборные" якобы народом должности.

Избирательные расходы покрываются партийными сборами со всех политиканов сообразно с выгодами мест, которые они добиваются получить. Так, за должность судьи в Нью-Йорке политикан уплачивает партии около 15.000 долларов, за окружного стряпчего - 15.000 долларов, за члена конгресса около 4.000 долларов. В 1887 году демократические "кружки" Нью-Йорка потребовали за должность контролера 25.000 долларов за назначение в сенаторы (штата) 5.000 долларов. Между тем контролер получает ежегодно жалованье 10.000 долларов, следовательно, за три года 30.000, из коих он уплатил партии 25.000, так что ему остается "честного" дохода всего 5.000 долларов на три года, по 1.600 долларов в год! В Америке хороший рабочий получает больше, и конечно, не из-за этой жалкой суммы политикан добивается несколько лет дорваться хотя бы всего на три года до места контролера... Сенатор же получает всего по 1.500 долларов в год и выбирается на 2 года. Следовательно, он на своем месте получит только 3.000 долларов, а уплачивает за него 5.000 долларов. Ясно, что этот убыток покрывается очень недурными "доходами".

Какие миллиарды в общей сложности, выбирают политиканы из Америки, этого никто не знает. Но вся страна жалуется на дороговизну чиновничества, даже по количеству получаемого жалованья. В штате Нью-Йорк, например, местное управление потребляет на жалованьях 11 миллионов долларов. Но американские должностные лица постоянно сменяются, вытесняемые противными партиями, так что места непрочны и хороши только для того, чтобы наживаться на них "в запас". Вся Америка полна рассказами о бесцеремонности чиновничества по части взяток, а эта прожорливая политиканская орда весьма внушительна по числу. "По всему вероятию", - говорить Брайс, - более 200.000 людей занимаются исключительно политикой и добывают этим способом средства к существованию" (т. II, стр. 327).

Число это получается по подсчету оплачиваемых должностей, с исключением граждан "бескорыстных", занимающихся общественной деятельностью не за деньги. Но, по данным самого Брайса, видно, что число политиканов еще более значительно, т. к. множество мелких "работников" партий получают вознаграждение в таких не поддающихся учету должностях, как швейцары, железнодорожные рабочие и т. п.

Весь слой этих "деятелей" пользуется в Америке общим презрением порядочных людей за свою безнравственность и беспринципность. Вопросы о долге общественном, пользах отечества и т. п. для них не существуют. Вся задача "политики" в получении мест и нажив. В политиканских "кружках", которые составляют саму душу партий, руководителями бывают даже иностранцы, т. к. "кружки", всем ворочающие, составляют организацию почти тайную, которая даже предпочитает неизвестность, чтобы тем удобнее крутить по-своему партиями.

Политикан начинает обыкновенно с низких мест. Ловкость и услуги возвышают его и могут довести до центрального комитета.

"Сделавшись членом центрального комитета, он узнает ту истину, что невелико число людей, которыми управляется мир. Он принадлежит к небольшому кружку, который заставляет весь город плясать по своей дудке. Эта кучка, людей, называемая "кружком", наблюдает за организацией первоначальных митингов, руководит деятельностью конвентов, подготавливает результаты выборов, ведет переговоры с вожаками той же партии в других местах".

"Но эти полуконфиденциальные кружки составляют саму суть партии. Они не только доставляют лучшие места для своих членов, но стараются наложить свое иго на весь город, замещая городские должности своими креатурами и заставляя законодательное собрание Штата издавать такие статуты, которые нужны для кружка. Влияние их громадно" (373-4).

Вождем кружка бывает тот, кто успел выбиться из ничего и доказать свою способность подчинять других своему влиянию, завести связи с крупными финансистами, железнодорожниками и т. п., которые дают ему деньги за оказываемые им политические услуги. Благодаря искусству и энергии такой человек приобретает господство над товарищами. Он раздает должности, награждает за преданность, наказывает за неповиновение, составляет план кампании, ведет переговоры о заключении трактатов. "Он обыкновенно избегает гласности, предпочитая сущность власти ее блеску, и опасен для противников особенно тем, что скрывается как паук, за паутиной. Это начальник кружка - Boss" (375).

Иногда случается, что весь Штат подчиняется влиянию одного такого интригана. Это всегда человек очень способный, почти всегда принадлежит к числу членов конгресса, чаще всего член федерального сената. Президенту республики знакомо его имя, министры за ним ухаживают, а между тем это всегда самый отпетый в нравственном отношении карьерист(276).

Но эти люди - "звезды" в небе политиканства. Внизу партий гнездятся личности, которых уж прямо никто на порог не пустит.

"В бедных нью-йоркских кварталах политические кружки нередко состоят из преступников, их родственников и сообщников... Президентом одной сильной полуполитической ассоциации был вор по профессии" (446).

И вот организации таких людей владеют самодержавным американским народом! Под флагом его власти они назначают всех людей, управляющих его делами. Здесь не место разъяснять технику этой узурпации, с чем рекомендую ознакомиться у самого Брайса. Но не бесполезно отметить ее страшную силу.

Политиканы составляют заранее списки лиц, которых народ должен избрать, и всегда достигают этого. Митинги, которые должны санкционировать избрание своими голосами, подбираются так, что на них попадают только "свои" люди.

"Независимых" избирателей не допускают и хитростью, и нахальством. В общей сложности, по вычислению Брайса, политиканы таким образом фактически лишают избирательных прав около четырех пятых граждан Американской Республики. Из 58.000 республиканских избирателей Нью-Йорка только 6.000 или 8.000 были в 1880 г. членами республиканской "организации" и имели право голоса на первоначальных митингах". В 1888 г. в различных округах на первоначальных митингах было только от 10% даже до 2% всех избирателей.

"Вся эта процедура, - говорит Брайс, - есть ничто иное, как пародия на народные выборы. В ней только для виду соблюдается правило, что все должно зависеть от голосования избирателей, а на самом деле избрания делаются всецело политиканами".

Но как же народ терпит их узурпацию, надувательства и хищничество? Потому что он бессилен перед ними. Дело в том, что партии действуют организованно, по превосходно (в боевом смысле) выработанной системе с строжайшей дисциплиной, с огромными затратами денег на рекламу, газеты, подкуп избирателей и т. д. А граждане - изолированы или представляют небольшие кружки, и сверх того никому из них не хочется бросать свои дела, чтобы заниматься политикой с той же энергией. В обычное время граждане рассуждают, что им выгоднее терпеть плохой, дорогой и взяточнический управительный персонал, чем бросать свои дела. Народ вступает в энергичную борьбу с политиканами лишь в крайних случаях, когда те становятся уже слишком невыносимы, да и это - борьба очень не легкая...

Но, конечно, такие периодические восстания покоренного народа против своих узурпаторов все-таки служат острасткой для политиканов, которые тогда на время умеряют свои аппетиты и смягчают наглость, пока народ не успокоится.

Вот какова действительность демократического самоуправления.

Брайс - поклонник демократии - утешает себя надеждой, что с большим развитием граждан зло политиканства уменьшится. Но этого совершенно нельзя ожидать. Именно более развитые и образованные американцы с наибольшим отвращением отстраняются от полигики. Да сверх того, как бы ни развивался народ, политиканы тоже не остаются без прогресса, и всегда сумеют приспособиться к новым условиям, чтобы удержать свое господство над народом.

Задача настоящей книги не состоит в исследовании демократии, и я поэтому ограничусь простым заявлением моего убеждения, что американская демократия непременно кончит переходом в империю, которая одна в состоянии будет обуздать политиканство, теперь все более переходящее на службу крупному капиталу в ущерб всему рабочему населению.

Сама же по себе демократия не может никогда справиться с политиканами вследствие своей малой способности к сочетанию управительных властей, тогда как единственное средство избежать узурпации их - это сочетание в них разнородных принципов, которые в этом случае служат взаимной поправкой и сдержкой.

Но система сочетания властей лежит в способностях только монархии, конечно, если она понимает сама себя и разумные основы свойственной ей политики.

XXXVII Бюрократия и политиканы

Итак, мы видим, что совершенно неосновательно представлять себе "самоуправление" народной воли в каком-то идиллическом свете. Узурпация служебных властей вечно угрожает всякой Верховной власти в демократии или монархии, если против этого не принимается сознательных и разумных мер.

В этом отношении средства монархии богаче, нежели у демократии, Но если мер против узурпации управительных властей не принимается, то в некоторых отношениях бюрократия еще вреднее чем политиканство. Бюрократия имеет преимущества перед политиканами в смысле внешнего приличия своего персонала, всегда старающегося усваивать обычаи высшего общества, а также и в смысле выработки чисто специальной техники своей должности. Но зато бюрократия может пасть до более низкой степени в отношении способностей и энергии действия, чем политиканы. Причина этого заключается в беспрерывной партийной борьбе, которую должны выдерживать политиканы за обладание властью, вследствие чего у них слабые неизбежно погибают и не годятся к этой профессии.

Бюрократия же, успевшая окружить своей стеной верховную власть и фактически подчинить ее, способна сама крайне понижаться в смысле способностей.

Это обстоятельство очень важно. Государство, захваченное хотя бы и мошенниками, но очень способными и энергичными, может все-таки существовать, так как его владетели из собственных выгод стараются не довести его до падения. Но бюрократия, по мере увеличения своего всевластия сама понижается. Причины этого состоят в том, что главное требование от чиновника состоит в дисциплине, исполнении приказаний и знании формы. Все это совместимо с очень ограниченными умственными способностями, и даже лучше достигается у человека мало энергичного и не самостоятельного по природе. Что касается повышения, чинов, увеличения жалованья, вообще обеспечения, все это достигается механически, простым "безупречным" прохождением службы.

Итак, эти средние, маленькие люди могут жить, служить и выслуживаться, если не очень высоко, то достаточно для честолюбия маленького человека и для обеспечения его старости и участи семьи.

У политиканов энергия необходимо нужна, и, сверх того, человека очень способного и энергичного, невозможно удерживать в тени... Он - пробьется сам. Поэтому политиканам выгоднее принимать такого человека, и давать ему ход, делая из него полезное орудие партии. Сверх того, в политиканстве есть еще одна особенность. Будучи вообще лишены нравственности, партийные деятели имеют потребность держать в партии на показ народу несколько честных людей. Когда мошенничество начинает слишком возмущать народ, и он подымается на искоренение зла, партия спасается, выдвигая на время вперед своих честных людей.

Таким образом, политиканство хранит в управительном аппарате государства способности и энергию и даже некоторое количество честности, хотя обычно и неприменяемой к делу.

Положение бюрократии иное. Та борьба за существование, которая характеризует ее высшие сферы (дошедшие до состояния чиновной олигархи), основана не на победе сильнейшего, а на системе монополии власти, на системе недопущения до власти людей способных, которые могли бы низвергнуть монополиста, уже захватившего место. Еще более эти монополисты опасаются допустить людей честных, которые не пойдут на компромиссы, на запродажу себя. Эта разница в способах действия бюрократии и политиканов зависит от того, что единоличную Верховную власть можно сделать совершенно недоступной для народа, и для осведомления о совершающихся злоупотреблениях. Народную же массу (в демократии) политиканы могут захватить в свои руки, но не могут вполне пресечь доступа к народу. Кричать перед народом при демократии всегда возможно, тогда как голос протеста легко может быть совершенно не допущен до царя. И вот почему система монополии власти становится возможна при монархии.

Но государственные последствия этого получаются самые опасные.

Действительно, способные и убежденные люди, ревниво оттираемые монополистами управления, систематически задерживаются на низших должностях или же совсем отстраняются, вследствие чего состав правящих сфер постепенно все более понижается. Способные люди, обиженные и протестующие, начинают переходить в разные отрасли частной службы, и мало-помалу общество становится способнее правящих сфер. Это проявляется с особенной опасностью при всяком революционном движении, когда против своих врагов, убежденных, энергичных и способных изыскивать средства борьбы, правительство уже не находит ни энергичных, ни умных деятелей.

То же самое явление происходит и в случае международных столкновений.

Бюрократия, ослабевшая в смысле способностей и энергии, при всяком столкновении с другими державами оказывается ниже международных соперников. Они постоянно находят средства обмануть и запугать ее, если даже не закупить. Дух бюрократии становится еще фатальнее, когда проникает в военные сферы, а он при общем господстве неизбежно и туда должен проникнуть.

Он сказывается здесь в чрезмерном развитии иерархической дисциплины и регламентации всей жизни войск. Лучшие полководцы всегда заботились о развитии личной инициативы в войсках. Требуя дисциплины, они не менее требовали смышлености и инициативы, умения самостоятельно сообразить, что и как нужно делать. Это широкое развитие инициативы характеризовало, например, армию Петра Великого, Суворов только потому и мог явиться на свет, что в его время даже полковой командир мог самостоятельно составлять устав для своего полка. В нашей армии долго хранился этот дух инициативы, выручавший нас в самые трудные времена, и императрица Екатерина даже выдвинула принцип "Победителя не судят" [При императоре Николае Павловиче Вельяминов на полученный Высочайший указ о направлении военных действий ответил, что государь может его казнить, но приказания его исполнить не находит полезным, а должен поступить наоборот. Последствия оправдали самовольный поступок Вельяминова, а государь горячо благодарил его за честную службу Его интересам].

Но когда бюрократизм проникает в армию, самостоятельная работа офицера исчезает. Все ему предписано свыше, всюду единообразно. Малейшие пустяки - время обеда солдат, прогулка, сон, ученье - все расписано. Офицер превращается в простой винтик машины. Он ничего не может сделать сам. Полковой командир точно так же ничего не смеет сделать, не спросив дивизионного и т. д. Войсковая канцелярщина развивается едва ли не сильнее гражданской. В этой канцелярской всепредписанности, в привычке о всем спроситься и ничего не сметь сделать по своему соображению, воспитывается офицер. Не способные выдержать столь механическое существование или уходят, или затираются на низших местах. Наверх выходят только люди, успешно пошедшие горнило обезличенности, и вот когда наступает война, все это сказывается самым роковым образом. Все ждут приказаний, никто ничего не позволяет себе рассудить, да и не умеет, а начальство далеко и пока успеет отдать приказание, неприятель разбивает войско.

Таким образом, в критическую минуту внешнего или внутреннего испытания бюрократизированное государство обречено почти фатально на крушение. В этом отношении даже политиканы менее вредны, чем бюрократическая олигархия, так как в среде политиканов всегда найдутся умные и энергичные люди, которые сумеют спасти Отечество, по крайней мере в том случае, если не находят выгодным продать его врагам.

ХХХVIII Необходимость сочетанной системы управления в монархии. Принципы общественного управления

Более чем где-либо, в самодержавной монархии необходима система сочетания бюрократии и общественного управления. Монарх вовсе не какой-то "первый из бюрократов)", но власть верховная, единственный представитель нации. Его Верховная власть охватывает все силы и все власти, какие порождаются социальной жизнью нации. Они все для него одинаково близки, допустимы и одинаково находятся под его верховенством.

Когда демократия назначает управление из аристократии, или выбирает диктатора, - народное самодержавие от этого не исчезает. Так и монарх мог бы хотя все государство поручить общественному управлению и от этого не перестанет быть Верховной властью.

Если здравая политика не может рекомендовать монархии построения государственного управления на почве общественного управления, то не из опасения за верховность монархической власти, а потому что это была бы очень плохая система управления.

Общественное управление не во всем хорошо, а во многом даже совершенно неприменимо. Поэтому бюрократия является даже в самых крайних демократиях. Она развивается, например, и в земстве. Даже в рабочих союзах бюрократический элемент развивается неизбежно и с пользой для дела. Итак, монархия не может не создавать, между прочим, системы бюрократического управления. Но нет ни малейших оснований не допускать рядом и общественного управления, а напротив, есть все основания непременно вводить его и сочетать с бюрократическим.

Хорошая постановка управительной системы требует привлечения общественных сил в государственное управление повсюду, где это полезно. Польза же от участия общественных элементов а государственном управлении может проявляться в трех направлениях: 1) в управлении, допускающем прямое действие народных сил (демократических или аристократических), 2) в области законодательной деятельности государства, 3) в области контроля за управлением. Общественные силы во всех этих случаях могут оказывать монархической Верховной власти драгоценнейшую помощь, ничуть не меньшую, чем учреждения бюрократические.

Сверх того, сочетание сил бюрократии и общественного управления в высшей степени полезно для правильности действий обеих этих сил, понятно при том условии, чтобы сама Верховная власть не превращалась в орудие ни той, ни другой, но сохраняла свое природное положение верховенства беспристрастного и справедливого.

Разнородность принципов бюрократии и общественного управления не только не составляет помехи их сочетанию, а наоборот, есть причина полезности сочетания. Некоторое соперничество между ними создает взаимный их контроль, взаимную поправку и обличение всякой ошибки и злоупотребления. Сверх того, бюрократия, находясь в связи с общественными силами, не допускается их влиянием до того извращения гражданского чувства, когда "чиновник" перестает даже сознавать себя членом нации, сыном своего Отечества. В свою очередь деловитость чиновника дает полезный образчик для властей общественных.

Присутствие общественных элементов в управлении государством в местных делах и около Верховной власти (в задачах законодательства и контроля) усиливает средства самой Верховной власти сохранять свой нормальный верховный характер. Окрепший вследствие этого контроль Верховной власти вместе с присутствием общественных элементов в государственном управлении не дозволяет а правительству превратиться во вненациональную систему "ведомств". Это поддерживает во всей системе бюрократии национальный дух, мешает "чиновнику" забывать, что он служит царю и Отечеству, а не своему министру и не начальнику департамента. Таким образом и сама бюрократия благодаря сочетанию систем управления сохраняет гражданский дух, помнит долг перед царем и Отечеством, а не одни приказания "начальства".

Участие общественных элементов в государственном управлении дает, наконец. Верховной власти широкое осведомление о состоянии духа нации и расширяет выбор лиц для достойного привлечения к государственной службе на бюрократическом поприще.

В общей сложности система сочетания бюрократического и общественного управления, всегда бывшая во всех процветающих монархиях, не только прямо вытекает из смысла государства и монархического принципа, но составляет для Верховной власти единственное средство создать действительно хорошее управление страной.

Введение общественных сил в государственное управление имеет две главные формы: 1) создание учреждений на почве общественного и сословно-классового управления, и 2) привлечение общественных представителей в общий круг государственного управления.

Общественное и сословное управление всегда было в России и сохранялось до сих пор. Недостатки его уже характеризовались выше, но задача настоящих строк не в критике существующего, и не в выработке схемы более удовлетворительных учреждений, а в установке самых принципов, на которых разумно устанавливается общественно управление в связи с бюрократическими учреждениями.

Местное общественное управление полезно во всем, где возможно прямое управление народа, или передоверие его полномочий в самой первой инстанции. Народные выборные люди должны быть по крайней мере хорошо известны населению и вполне доступны его контролю. Поэтому местное общественное управление, как и сословно-классовое, удачно применяется только на территориях небольшого размера, или в пределах непосредственного сплочения социальных групп. Во всем же, где народу приходится создавать сложную систему представительства, с несколькими инстанциями передаточных выборных властей, общественное управление уже не существует, а составляет лишь фикцию, прикрывающую господство профессионального политиканского слоя.

Итак, первое правило построения общественного управления составляет поручение общественному управлению лишь того размера дел, который ему, по существу, доступен.

За этими пределами, там, где общественному управлению для своего функционирования неизбежно было бы создавать сложные инстанции передаточных властей, для общественного управления нет разумного места, и эти инстанции управления должно созидать из бюрократических учреждений, усиленных, если нужно, совещательным голосом народа.

Второе правило общественного управления требует сословности избраний его доверенных людей.

Необходимо, чтобы каждая социальная группа посылала в общее управление только своих членов. Если мы допустим выбор представителей на общегражданских началах, т. е. допустим, чтобы социальные слои поручали свои дела лицам, стоящим вне данного слоя, то все местное управление неизбежно быстро узурпируется политиканами, и не будет уже иметь никаких достоинств общественного управления.

Конечно, в политике нет абсолютного применения каких бы то ни было принципов. Их обходят практические условия жизни. Так, например, невозможно помешать какому-либо интеллигентному разночинцу приписаться к крестьянскому обществу, чтобы явиться затем представителем крестьян. Но уже и такая полуфиктивная приписка невольно сближает этого человека до известной степени именно с данным сословием. Точно так же должно сказать, что бывают исключительные минуты опасности или общего высокого подъема, когда все решает только дух, и все формы теряют значение. Но в обычное время, как общее правило, можно поставить несомненным принципом, что только кровный член данной социальной группы, связанный с ней бытом, духом и интересами, способен явиться ее представителем и что лишь при таком непосредственном участии в управлении в лице своих членов национальные социальные сипы предохраняются в мере возможного от порабощения профессиональным политиканством.

Третье правило плодотворного местного управления, как и всех форм общественного управления, объединяющего на одном деле несколько социальных групп, состоит в том, чтобы все они имели свое представительство в общем управлении, и ни одна не была от него оттираема.

Одна из задач общественного управления и связанных с ним бюрократических учреждений должна состоять в наблюдении за этим. Дело в том, что социальный состав населения меняется. В местностях перенаселенных, например, наряду с привилегированными "старожилами" являются обездоленные "новожилы". Развивающаяся промышленность создает в других местах фабричное население, или горнорабочее и т. п. Иногда обнаруживаются своеобразные явления, как, например, весьма важный слой "дачепромышленников" Московского узда... Необходимо следить за всеми подобными явлениями, чтобы не оставлять и новые группы без участия в местном управлении.

Четвертое правило требует, чтобы количество представителей от разных групп находилось в некоторой пропорциональности с численной, экономической и социальной важностью их. Там, где требуется простое совещание, нет надобности искать никакой пропорциональности представительства. Но местное управление "решает" меры и приводит их в исполнение. При этом немыслимо допускать, чтобы более слабые группы могли командовать более сильными, чтобы громадная масса, например, крестьянства, была подавляема сотней семейств "привилегированных сословий" или, наоборот, численное большинство бедных могло разорять богатое меньшинство тенденциозно раздутыми налогами и т. п. Для избежания всего этого требуется искусная установка пропорциональности представительства от разных групп населения, что составляет задачу весьма сложную, в разрешении которой должны совместно трудиться как местные общественные силы, так и государственная власть.

Пятое правило разумной установки местного или сословно-классового управления составляет непременный контроль государственной власти и право всякого меньшинства, считающего себя притесненным, апеллировать к общегосударственной власти.

Нельзя допустить идеи, будто бы у какого бы то ни было общественного управления имеются какие-либо исключительно свои дела, не подлежащие контролю государства. Это точка зрения принципиально ложная. Идея сочетанного управления допускает без различия управительное действие властей, назначаемых правительством или выдвигаемых самими общественными группами, только потому, что они одинаково входят в общегосударственный союз. Если же бы общественные группы могли выходить из общегосударственного союза, чтобы замыкаться в каких-то исключительно "своих" делах, то они не могли бы быть признаны способными к участию в государственном управлении. Да, в действительности в социальных группах нации и нет таких дел или интересов, которые бы не касались так или иначе всего государства. С точки зрения Верховной власти все, что только происходит в нации, касается и ее самой. Верховной власти, и при надобности подлежит ее вмешательству.

Я уже указывал выше, что пределы действия государства определяются вовсе не содержанием интересов, подлежащих его охране, а лишь обязанностью не делать ничего, задушающего самостоятельность личности и общества. Но в частных, по-видимому, делах социальных групп всегда могут быть такие стремления, который требуют вмешательства государственной власти, именно для исполнения этой ее обязанности. Так, всевозможные корпорации и общества могут крайне давить на личность. Но монархическая Верховная власть, как хранительница верховенства нравственного начала, не может потерпеть ни в каких групповых или частных делах торжества неправды и упразднения этической идеи.

При соблюдении этих принципов построения общественного управления является место для еще одного правила: всякому общественному управлению должна быть предоставлена достаточно широкая компетенция.

Основное правило в отношении всякого учреждения требует, чтобы ему поручалось лишь дело, по существу ему доступное. Но это правило необходимо дополняется требованием давать учреждаемому управлению всю власть и все права, необходимые для исполнения порученного дела. Без этого нельзя работать успешно. Это касается и размеров компетенции, которая должна охватывать все отрасли дел, естественно связанных с исполнением задачи, указанной данному общественному управлению.

В заключение должно упомянуть о месте Церкви в общественном управлении. Я отмечал выше нежелательность построения местного управления на почве церковно-приходской. Но в системе местного управления очень важно обеспечить присутствие церковного контролирующего и нравственного влияния. Для этого во всех общественных управлениях весьма полезно специальное приходское и епархиальное представительство, не от духовенства, но от самых церковных организаций, то есть прихода и епархиального совета приходов.

Что касается духовенства, то каждому епископу следовало бы предоставить право наблюдения над всеми управительными учреждениями, общественными и бюрократическими, и право вхождения во все учреждения со своим "печалованием" и "увещанием", к Верховной же власти с соображениями по поводу общего хода дела гражданского управления и состояния духа его. В очерке византийской государственности уже указывалось, что такое право епископов никак не должно превращаться в обязанность, и пользование им должно быть всецело предоставлено христианской совести епископа. Переходим за сим к участию общественных элементов в общегосударственном управлении.

Наверх

Вернуться к оглавлению